Seadus lubab Terviseametil ja valitsusel erandlikult maskide kandmise kohustust kehtestada, kui teadus seda soovitab
02.10.2020. Justiitsministeeriumi avaliku õiguse talituse nõunik Helen Kranichi arutlus teemal maskide kandmise kohustuse võimalikust rakendamisest Eesti õigusruumi kontekstis.
25.09.2020 Terevisioonis selgitas endine õiguskantsler Allar Jõks, et kehtivad seadused peaksid võimaldama maskide kohustuslikuks tegemist, aga hetkel seadused seda kohustust panna ei luba. Ja kui seadused ka lubaksid, siis tohiks seda võimalust kasutada vaid siis, kui muud abinõud ei aita.
Pole vähimatki kahtlust ega kõhklust, et mõtleme ministeeriumites, Terviseametis ja Riigikantseleis sisuliselt ühtemoodi praeguse õiguskantsler Ülle Madise, endise õiguskantsler Allar Jõksi ja kõikide teistega, kes hoolivad, et ühtegi õigust ega vabadust ei piirataks ilma seadusliku aluse ega ilma vältimatu vajaduse ega kaaluka põhjenduseta. Nii mõeldi ka Riigikogu kui seadusandja juures kevadel, kui seadusesse loodi terviklahendus Covid-19 viirusega toimetulekuks. Võiks nüüd öelda, et seadus lubab küll Terviseametil ja valitsusel erandlikult maskide kandmise kohustust kehtestada, kui teadus seda soovitab, ja nii artikli lõpetada. Samas kasutaks võimalust ja selgitaks rohkem, kuidas sellist otsust tehes Eestis mõeldakse.
Enne kui tutvustada, mida seadus lubab ja mida mitte, tahaks põgusalt selgitada, kuidas tuleb Eestis lugeda ja mõista neid norme, mis annavad riigile võimaluse piirata, keelata või kohustada. Eesti õigusmõtlemine Riigikogus, ministeeriumites, ametites, valdades ja linnades, kohtutes jm on pea 30 aastaga jõudnud üldtunnustatud arusaamani, et normi lugedes mõeldakse nt nii – seadus ei luba Terviseametil või valitsusel maskikohustust ega ühtegi muud piirangut kehtestada, välja arvatud, kui esiteks määratakse selline vajadus kindlaks epidemioloogiliste, laboratoorsete ja kliiniliste andmete alusel, ning teiseks, kui see on vältimatult vajalik. Ärme räägi üldisest maskikohustusest, vaid räägime võimalusest kohustada kandma maske siis ja nendes kohtades, kus muud abinõud ei aita, või siis on hoopis maskikohustus muust leebem (vrd kas sulgeda hooldekodud täielikult või lubada külastusi, kui kantakse maski).
Seaduses kirjas olev võimalus ei tähenda, et seda võib lihtsalt kasutada. Juba 1940.aastal leiti Eestis, et meelevaldselt tehtud otsustus tähendaks despootiat. On suur vahe suva ja omavoli vahel. „Kuigi suvale jäetakse mõnikord õige laialdased piirid, on siiski suvalised järeldused loogilise mõtlemise protsessi tagajärg ehk inimmõistuse töö vili, mille aluseks on mõni norm kas kõlbluse, esteetika või õiguse valdkonnast. Meelevaldselt toimib aga see, kellele on sootuks ükskõik, kas tema toiming on tingitud mingist normist või mitte.“ (P. Poom. Kohtuniku suvast tsiviilprotsessis – Õigus 1940, nr 3, lk 110 ja 111). Sõnastus on armsalt vananenud, sisu täpselt see, kuidas mõtleme 2020. aastal. Eesti on õigusriik ning ei ole seadusriik, seetõttu pole seaduslik lahendus õiguspärane siis, kui tulemuseks on ebaõiglus.
Nagu öeldud, võib täna Terviseamet või valitsus kaaluda mh ka maskidega seonduva üle. Neile on seadusega pandud kohustus kaitsta inimesi ja ühiskonda viiruse eest ning leida selleks teaduspõhiseid lahendusi. Kui kohustus jääb täitmata, viirus levib ja inimesed jäävad haigeks seetõttu, et mõni vajalik soovitus jäi tegemata või mõistlik ja õiglase suurusega piirang kehtestamata, oli riik tegevusetu
Kui Riigikogu täpsustas kevade lõpus seadust, kirjutati nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadusesse sisse lahendus, kus probleemi lahendamise võimalikult kogu regulatsioon on kompaktselt ühes kohas. Selle ümber on lisaks üldised riigi tegevust piiravad reeglid ja põhimõtted korrakaitseseaduses, haldusmenetluse seaduses ja Põhiseaduses. Seadusse pandi esiteks sisse erisused teistest seadustest (nt Terviseameti ja valitsuse võimalus piirata avalike üritusi või asutuste ja ettevõtete tegevust). Teiseks lisati üks täiesti uus võimalus piirata inimeste liikumist (liikumisvabaduse piirang). Ning kolmandaks lisati üldine täiendav võimalus (korrakaitseline üldmeede) leida ise viiruse tõrjeks ja leviku tõkestamiseks sobiv lahendus siis, kui selle kohta ei ole erinormi ja kui teadlased seda soovitavad. Seadusesõnana on kirjutatud nii: „..võib .. muu hulgas:“. Taoline normimudel ei ole Eesti õiguses sugugi uus. Kuni 2014. aastani oli meie seaduste suur puudus see, et ametnike tegevus oli detailselt kirjas – ametnik võis teha vaid seda, millise konkreetse käitumisjuhise seadusandja seadusse kirjutas. Kui tekkis uudne probleem, riik aidata ei saanud. Loodi uus norm, aga oh üllatust, mõne aja pärast jäi ka sellest väheks. Tulevikuvajadusi on võimatu ette aimata. Kes võiks täna öelda, milline uus haigus, õnnetus või kriis tekib Eestis kahe aasta pärast, ja mida täpselt on selle lahendamiseks vaja? 2014. aastal korrastas Riigikogu kogu korrakaitsesüsteemi, kaotas ära kiiret lahendust pidurdavad jäikused, kirjutas seaduses lahti otstarbekuse ja proportsionaalsuse nõuded ja nende raames lubatava üldvolituse tegutseda ka siis, kui mõnes valdkonnaseaduses käitumisjuhist ei ole. Kui pole sellist normi, aga on teada vastutav asutus ja eesmärk, saab lahenduse leida üldmeetmest. Selle piiriks on seadustes sisalduvad sõnaselged teistsugused lahendused pluss otstarbekuse ja proportsionaalsuse põhimõtted. See võttis riigilt vabanduse, miks ei saa midagi teha, pani ametnikele kohustuse tuvastada tegeliku probleemi ning valida just sellele vastava otstarbeka ja proportsionaalse lahenduse (korrakaitseseaduse § 28). Aeg-ajalt on kuulda meelevaldselt kombineeritud näiteid, mille puhul kiirelt vastata, et jaa, nõus, need ongi eos õigusvastased.
2014. aastas alates ongi Eestis õigusruum, kus peamine on kirjas temaatilises seaduses, aga kõikides nendes on sees võimalus kasutada vajadusel lisaks üldmeedet. See pole võimalus teha midaiganes, vaid üksnes seda, millel on õige eesmärk ja nii vähe, kui on probleemi lahendamiseks vaja. Lisaks on seaduses nimetatud õigusi ja vabadusi intensiivselt piirata lubavad volitused (erimeetmed, nt jõu kasutamine), mida ei või kasutada üldmeetme varjus. Vähem norme, terves riigis sarnane õigusmõtlemine ja seeläbi suurem kaitse. Määratlemata mõisted (nt vajalik, hädavajalik, vältimatult vajalik), kaalutlusõigus (loe: kaalumise kohustus seaduse piirides, nt sõna võib) ja proportsionaalsus käivad alati koos. Selliselt saab õigus ajas muutuda nii, et tulevikus saaks lahendada ka neid probleeme, mida seadusandja ei ole osanud täpselt ette näha. Kui riik läheb otsustamisel liiga kaugele, saab kohus selle kiirelt tühistada ja kahju välja mõista. 2014. aastal võis õigustatult küsida, kas Eesti õiguses uudne avara sisuga õiguseid ja vabadusi piirata lubav üldvolitus vastab määratusnõudele. Selle järgi tuleb õiguse ja vabaduse piirang luua sellisena, et riigi tegevus ja selle piirid on paigas ja etteaimatavad. Selliseks uueks lahenduseks poldud seni ametnikke ega kohtunikke veel koolitatud. Teaduskirjanduses öeldi, et seda kas üldvolitus vastab määratletusnõudele või mitte, näitab aeg ja praktika, kui hästi või halvasti ametnikud üldvolitust sisustavad ja kasutavad ja milliseks kujuneb kohtupraktika. Kui selle sisu, eesmärk ja ulatus kinnistub ühetaoliselt rakendus- ja kohtupraktikas piisavalt täpselt ja selle tähendus on selge, siis võib järeldada, et määratletusprobleemi ei ole. Ametnikud peavad teadma, kuidas ja miks midagi otsustada. (J.Jäätma. Ohutõrjeõigus politsei- ja korrakaitseõiguses: kooskõla põhiseadusega. 2015, lk 112). Kuus aastat on möödunud, ametnikke on pidevalt koolitatud ning rakendus- ja kohtupraktika on välja kujunenud. Riigikohuski on öelnud, et riik võib proportsionaal-suse põhimõtte piire (KorS § 7) arvestades teha ettekirjutuse korrakaitseseaduse üldvolituse ja veeseaduses selliselt sõnastatud normi alusel: „Keskkonnainspektsioon teostab riiklikku järelevalvet keskkonnanõuete täitmise valdkonnas.“. Sarnast loogikat on kohtud tunnustanud muudelgi juhtudel. Vastus küsimusele, kas maskikohustust vm nakkushaiguste seaduses nimetamata kohustust kehtestada lubav seadusenorm vastab määratletusnõudele või mitte, sõltub mh ka sellest, kui minimaalselt või avaralt valitsus selliseid piiranguid kehtestab.
2020. aasta kevadel kirjutas ka seadusandja nakkushaiguste tõrje normi sisse üldmeetme võimaluse koos oluliste erisustega – valitsus ja Terviseamet saab otsustada, kui teadus annab sisendi. Tänase viiruse jaoks on lisaks vältimatu vajalikkuse nõue. Õige eesmärk ja sellele sobiv otstarbekas ja proportsionaalne (õiglane ja minimaalselt piirav) lahendus tähendabki seda, et seaduses kirjas olev sõnad võib muu hulgas ei tähenda piiramatut otsustusvabadust (omavoli või despootiat), vaid üksnes võimalust ja kohustust kaaluda. Kaaluda esiteks, kas üldse midagi teha või tegemata jätta, ja teiseks mida ja kui vähe teha. Korrakaitsekeeles ei räägita esimesena nõuetest, piirangutest ja keeldudest, vaid räägitakse avalikkuse või isiku teavitamisest (teadaanded, soovitused, hoiatused). Kas maskikandmist siseruumides soovitada või kohustuslikuks teha. Õiguslikku lahendust on vaja siis, kui kuidagi teisiti ei saa. Korrakaitsemõtlemises võib isegi öelda, et sellel hetkel, kui eesmärki ei saavuta sotsiaalne norm, hea sõna, vestlus, soovitus ja koostöö, on riik pisut ebaõnnestunud. Nii kõrge on Eesti enda õigusmõtlemise standard ja eesmärk. Teine oluline aspekt on muide see, et avaliku korra ja turvalisuse eest ei vastuta esimesena riik, vaid avaliku korra eest vastutav isik ehk igaüks meist. See tähendab, et mina ei häiri mitte kunagi kedagi teist ega tekita kellelegi ohtu. Mina ise siis valin ka mõistliku lahenduse iseenda jaoks. Ma ei pane töökoosolekule, vanaemale külla minnes, poodeldes, teatrietendusel vm maski ette siis, kui peaminister seda käsib, vaid teen oma valiku, kui kuulen uudistes arsti või teadlase soovitust. Mul on võimalus ka teisiti arvata. Täiesti nõus endise õiguskantsleri Allar Jõksi mõttega, et esimesena võiks olla sotsiaalne norm ja soovitus see, millest ühiskonnas lähtuda.
See, kuidas seaduses avarana tunduvat võimalust kasutatakse, pannakse täpselt kirja haldusakti (nt valitsuse korraldusse). Kui nüüd valitsus arutaks, kas oleks vaja lisaks hooldekodudele veel mõnes kohas (ühistransport? toidupood? arsti juurde?) kohustuslik maski kanda, peab ta esiteks lähtuma teadlaste andmetest ning põhjendama, miks on maski kandmine vältimatult vajalik. Teiseks mõeldakse läbi kõik olulised mõjud ja üksikküsimused (nt kes peab maski hankima ja kuidas instrueerida inimesi, kuidas õigesti maski kanda), et kohustus ei läheks kaugemale kui minimaalselt vajalik ja seda saaks kontrollida. Viimase tingimused on kirjas korrakaitseseaduses, mis nõuab, et alati valitaks mitmest sobivast ja vajalikust meetmest see, mis nii isikut kui ka üldsust eeldatavalt kõige vähem kahjustab; valitaks ainult selline meede, mis on proportsionaalne, arvestades meetmega taotletavat eesmärki ja kiireloomulist kohaldamist nõudvat olukorda; ning meedet kohaldatakse vaid nii kaua, kui selle eesmärk on saavutatud või seda ei ole enam võimalik saavutada. Samas ei pruugi olla vale, kui mõnel juhul jääb maski hankimise kohustus inimesele või asutusele endale. Kultuurivaldkond tegi valitsusele 24.09.2020 saadetud ühispöördumises mitmeid ettepanekuid, kuidas koostöös tõkestada viiruse levikut kultuurisündmustel. Ühe ettepaneku järgi tagavad korraldajad omalt poolt maskide kättesaadavuse toimumispaigas. Muide, täpselt nii hoolikalt mõeldi ja koostati kõik eriolukorra aegsed peaministri ja valitsuse korraldused. Aeg-ajalt hirmutati ühiskonda ajakirjanduses, kui omavoliliselt ja meelevaldselt hakatakse inimestelt õiguseid ja vabadusi ära võtma ning et inimõigused pannakse pausile, sest seadused on liiga avarad. Kuhu siis need peaministri ja valitsuse ja politseinike ennekuulmatud omavolid jäid ja miks neid ei tulnud? Olles valitsuse otsustele päris juures, võin kinnitada, et nii nagu eespool selgitasin, täpselt nii mõeldigi. Inimõiguste vaates pole vahet, kas otsustajaks on valitsus, peaminister, ministeeriumi või vallaametnik – korrakaitseseadus kitsendab otsustaja kaalutlusruumi minimaalselt lubatavaks ning kohustab valima lahenduse, mis on kõige leebem. Kohtud on riigi tegevust kontrollides ranged ja tühistavad mistahes seaduslikuna tunduva piirangu, kui see pole proportsionaalne.
Kuus aastat on Eesti ametnikud end pidevalt korrakaitse teemadel koolitanud ning minevikku on peaaegu et kadunud arusaam, et iga seaduse sõnast tuleneda võiv lahendus ongi võimalik, sest sõna ju nii lubab. Tihti küsivad ametnikud pärast koolitust, et ametnikud teavad, kuidas probleeme lahendades mõelda ja seaduse sõnu mõista, aga kuidas saavutada see, et inimesed ja ühiskond ka teaks ja mõistaks. No järelikult tuleb veel rohkem selgitada ja oma otsuseid veel paremini põhjendada, aga ikka kaasaja Eesti enda õigusmõtlemise varal. Hiljutisel arutelul pidas õiguskantsler Ülle Madise oluliseks, et ametnikud omavahel suhtleksid ja arutaksid. Täiesti nõus. Seda sõnumit jagaksin edasi. Kui mõnikord on nt nii, et seaduse eelnõu seletuskiri ei anna küsimusele vastust, siis võib Riigikogult või ministeeriumilt üle küsida. Sellekevadise eriolukorra koormuse ja ajanappuse tõttu on seletuskirjad tõesti kahjuks napimad. Seletuskirjas selgituse puudumine ei tähenda, et põhjendust ei ole.
Avalikkus ei peaks kritiseerima ega Riigikogu kartma avaralt sõnastatud norme ega ametnike suva, sest Eesti nagu öeldud ei tähenda suva täielikku otsustusvabadust, vaid õiglast otsustamist seadusandja loodud raamides ja eesmärgil. Määratlemata õigusmõisted (nt vajalik, iseäranis vajalik, vältimatult vajalik) ja kaalutlusõigus (nt võib muu hulgas) lubavad ja kohustavad arvestama kõike, mis on just sellel konkreetsel juhul oluline. Seetõttu ei kirjutata norme nii, et selle rakendaja ei saa kaaluda erinevate otsuste vahel ega arvestada iga üksikjuhtumi erisusi ning muutuvaid olusid. „Vaba kaalutlemise õiguse omistamine normirakendajaile on tingitud sellest, et normilooja ei suuda leida vastavate konkreetsete juhtude jaoks otstarbekohasusenorme. Ja seda päämiselt kahel põhjusel: esiteks on võimatu kõiki tuleviku toiminguid ette näha ja ette määratleda. Teiseks, suurem osa valitsus-ala toimingutega seotud küsimusi ja reaalseid juhtusid on sellist iseloomu, et neid ei saagi seadusnormidega üldse mitte lahendada.“ (A.-T. Kliimann. „Vaba kaalutlus“ ja selle kohtulik kontrollimine. – Õigus 1928, nr 3). See eeldab ühtlasi, et kaaluja teab, mis ja kui palju on talle õigusega lubatud.
