Riigikontroll analüüsis 2022. aastal koduteenuse korraldust ja osutamist omavalitsustes ning riigi panust aastatel 2018–2023 koduteenuse kättesaadavuse parandamisse.
riigikontrolli auditiosakonna audiitor
Hoolekandepoliitika strateegilistes valikutes on pikemat aega teadvustatud vajadust parandada eelkõige nende sotsiaalteenuste kättesaadavust, mis toetavad inimeste hakkamasaamist kodus. Koduteenuse pakkumise suurendamiseks on riik hakanud valdkonda senisest rohkem avalikku raha suunama. (Sotsiaalministeerium 2023) Piisava rahastamise kõrval aga on sama tähtis, et teenuse kättesaadavust ja avalike vahendite mõistlikku kasutust selle tagamisel toetab asjakohane töökorraldus.
Riigikontroll analüüsiski koduteenuse kättesaadavust kümne omavalitsuse[1] töökorralduse alusel, otsides muu hulgas omavalitsuste võrdluses kohti, kus nende tegevust parandades saaks vabastada vahendeid koduteenuse osutamise suurendamiseks (Riigikontroll 2023). Auditis vaadati ka 2022. aastal esitatud koduteenuse taotluste menetlust, et saada ülevaade, kuidas töökorraldus toimib.
Riik ei saa passiivselt pealt vaadata, kui on näha, et omavalitsuste korraldada määratud teenuste kättesaadavus ja kvaliteet on tervikuna või piirkonniti kehv.
Lisaks uuriti, mida on teinud riik, et aidata kaasa koduteenuse paremale kättesaadavusele. Eesti sotsiaalkaitse aluspõhimõtete kohaselt on sotsiaalkaitse korraldatud tervikliku süsteemina, kus riik ja omavalitsused jagavad vastutust hädasolijate abistamisel. Riik ei saa passiivselt pealt vaadata, kui on näha, et omavalitsuste korraldada määratud teenuste kättesaadavus ja kvaliteet on tervikuna või piirkonniti kehv.
Põhjendamata kitsendused kordades
Sotsiaalhoolekande seadusega on kindlaks määratud koduteenuse eesmärk ja antud tegevuste loeteluna teenuse sisuline raamistik. Omavalitsused võivad teenuse sisu oma asjaomases korras täpsemalt lahti kirjutada, kuid seaduses sätestatuga võrreldes ei tohi teenust kitsendada. Kitsendamise probleemist on küll palju räägitud ja sellele on tähelepanu pööranud nii sotsiaalkindlustusamet (SKA) kui ka õiguskantsler, kuid seda tuleb omavalitsuste kordades ikka ette. Näiteks olid seatud piirangud teenuse sisule ja mahule, teenust ei osutatud, kui inimesele oli seatud täisealise isiku hooldus või kui tal oli seadusjärgseid ülalpidajaid, kes suudavad ise abi anda. Auditis lähemalt analüüsitud juhtumite põhjal ei leidnud küll kinnitust, et korras sõnastatud piirangud praktikasse üle kanduvad, kuid siiski peavad omavalitsused oma korrad seadusega kooskõlla viima, et inimesed ise end teenuse saajate seast ei välistaks.
Ebamäärased arenduseesmärgid ja paberimajandus
Sotsiaalteenuste korraldamisel peavad omavalitsused lähtuma üldtunnustatud kvaliteedipõhimõtetest (SHS 2015, § 3 lg 2), mille osa on ka hea töökorraldus ja kvaliteetne juhtimine. Sotsiaalkindlustusamet (2020) on koostanud kvaliteedijuhised, kus on kõnealused mõisted täpsemalt lahti seletatud. Juhendi järgi eeldatakse, et teenuse juhtimiseks seatakse eesmärgid ja määratakse kindlaks tulemusnäitajaid nende täitmise jälgimiseks.
Koduteenuse ja selle arendamise eesmärgistamist omavalitsustes uurides selgus, et eesmärgid ja tulemusnäitajad puuduvad. Arengudokumentides on koduteenuse eesmärgina toodud välja sama, mis seaduses, s.o võimaldada kõigil abivajajatel võimalikult kaua kodus elada. Tulemusnäitajad olid auditeeritud omavalitsustest määratud vaid Tallinnas. Olukorrahinnang, kui hästi või halvasti koduteenusega on, põhineb seega suuresti sotsiaaltöötajate subjektiivsel tunnetusel. Ilmnes, et koduteenust üldjuhul eraldi ei eelarvestatud. Auditeeritud omavalitsuste esindajate hinnangul aga vastab praegune teenuse rahastamine tegelikule vajadusele. Siiski ei pruugi omavalitsuste enesehinnang koduteenuse senise rahastamise piisavusele olla igal pool täpne, sest abivajaduse hindamise metoodika erineb omavalitsuseti. Seepärast ei saa olla kindel, et kõrvalabi vajadust alati märgatakse või sellele reageeritakse sarnaste asjaolude korral sarnaselt. See omakorda mõjutab tunnetust koduteenuse osutamise piisavusele.
Koduteenuse kättesaadavust seaduses nõutud tasemel hinnates ilmnes, et auditeeritud omavalitsustes sellega tõsist probleemi ei ole.
Kvaliteedijuhise kohaselt tuleb kindlaks määrata ka põhimõtted, kuidas tagada kulutõhus tegevus ning korrapäraselt hinnata töökorralduse asjakohasust. Sellega seoses analüüsiti auditis hooldustöötajate koormuse juhtimist, et teha omavalitsuste võrdluses probleemide kohta üldistusi ja tõsta esile häid kogemusi nende lahendamiseks. Selgus, et hooldustöötajate koormuse juhtimiseks ei olnud kindlaid näitajaid. Omavalitsused püüavad hoida tunnetuslikku tasakaalu, jälgides klientide arvu, toimingute raskusastet, sõidule kuluvat aega jms. Ühes ja samas omavalitsuses võib olla näiteks ühel hooldustöötajal viis ja teisel kümme klienti. On ka omavalitsusi, kes on hooldustöötaja töö korraldanud kindla piirkonna järgi, et optimeerida sõitude logistikat.[2] Seejuures vaid kolm auditeeritud omavalitsust[3] kasutasid spetsiaalset IT-lahendust, mis võimaldas hooldustööd reaalajas dokumenteerida ja saada kohe andmeid töötajate koormuse ning logistika juhtimiseks. Valdavalt oli teenusega seotud teabehaldus paberikeskne, mis vähendab info kasutatavust ja operatiivsust.
Ebakorrapärane kvaliteedikontroll
Kvaliteedijuhise järgi (Sotsiaalkindlustusamet 2020, 9) tuleks üks kord aastas korraldada tagasisideküsitlus, et selgitada välja, mida teenusesaajad ja nende lähedased teenuse sobivusest arvavad ja mida peaks teenuse juures muutma. Selle põhjal tuleks vajaduse korral teha teenuses muudatusi. Vähemalt üks kord aastas tuleks konkreetse kliendi tasemel teha abivajaduse vahehindamine (samas, 4). Abivajaduse muutuse märkamise ja sellele reageerimise kohustus tuleneb otseselt sotsiaalhoolekande seadusest (2015, § 18 lg 1).
Seaduses sätestatuga võrreldes ei tohi teenust kitsendada.
Kuigi mitme omavalitsuse esindajad väitsid, et koguvad klientidelt teenuse kohta tagasisidet, ei olnud enamasti võimalik selle toimumises ega ulatuses veenduda, sest infot oli kogutud suuliselt ja seda ei dokumenteeritud. Hea näitena saab auditeeritute seast esile tõsta Narva, kus kord aastas uuritakse koduteenuse saajate rahulolu ja hinnatakse elukvaliteedi muutust. Kogutud andmeid analüüsitakse mõlemal juhul ja tehakse kokkuvõtteid. Abivajaduse korrapärase ümberhindamise kohustus oli Tallinna ja Tartu koduteenuse kordades ning viimases seda ka tegelikult tehti. Siiski ei saa enamikus auditeeritud omavalitsustes muutuse väljaselgitamist pidada süsteemseks.
Auditeeritud omavalitsustes tõsiseid probleeme ei ilmnenud
Koduteenuse kättesaadavust seaduses nõutud tasemel hinnates ilmnes, et auditeeritud omavalitsustes sellega tõsist probleemi ei ole, küll aga selgusid puudujäägid taotluste menetluses.
Auditeeritud omavalitsustes 2022. aastal esitatud koduteenuste taotluste täpsemas analüüsis selgus, et valdavalt pöörduti omavalitsuse poole suuliselt ja tahteavalduse vormistas kodukülastuse käigus kirjalikult sotsiaaltöötaja. Seejuures ilmnes juhtumeid, kui sisuliselt üks ja sama asjaolude kirjeldus kordus menetluse eri etappides koostatud dokumentides, näiteks sotsiaaltöötaja vormistatud taotluses, abivajaduse hindamisinstrumendi kokkuvõttes ja teenuse määramise otsuses. Siin saaks paberimajandust vähendada: näiteks kui isiku soov teenust saada selgub esimest korda kodukülastuse käigus, võiks suulise tahteavalduse protokollida kas või hindamisvahendis.
Abivajaduse hindamiseks, millest oleneb abivajaduse märkamine ja abimeetme valik, oli igal auditeeritud omavalitsusel välja töötatud oma hindamisvahend. Omavalitsuste võrdluses oli neil sarnasusi, kuid üks ühele need ei kattunud. Pikkus jäi lehekülgede (A4) arvuna vahemikku 4 kuni 16. Abivajaduse põhjalik hindamine on kahtlemata oluline, kuid auditeeritute hindamisvahendid olid kogutava info mõttes kohati ülepaisutatud, mis toob kaasa liigse detailidesse minemise küsimustes, milles sotsiaaltöötaja ei pruugi olla pädev hinnanguid andma (nt spetsiifilised haigused), mistõttu on sedalaadi infost saadav kasu küsitav.
Riik on erinevate tegevustega aidanud kaasa koduteenuse arendamisele.
Probleem hindamisvahenditega seoses on ka inimese seisundi kohta kogutud info nõrk seostatus teenusevajadusega. Pandi küll kirja inimese seisundi eri tahud, kuid enamasti jäi ebaselgeks, kuidas see kõik mõjutab valikut, milliseid toiminguid ja kui sageli vajatakse. See peaks koduteenuse kvaliteedijuhise järgi olema aga hindamise põhieesmärk.
Auditis lähemalt analüüsitud koduteenuse määramise otsustest, lepingutest ega hooldusplaanidest ei nähtunud, et teenusele oleks seatud piiranguid, mis kitsendavad teenust seaduses sätestatuga võrreldes. Koduteenus jäeti määramata auditis analüüsitud 93 juhtumist kahel korral, kui mõlemal juhul leiti, et isik vajab üldhooldusteenust. Ülejäänud juhtudel määrati omavalitsuse poole pöördunud isikule, kellel oli vastav vajadus tuvastatud, koduteenus.
Teenuse arendamisel on vastuseta küsimusi
Analüüsi üks järeldusi on, et kuigi riik on aidanud koduteenust arendada, on veel parandamisruumi. Koduteenuse kättesaadavuse parandamise vajadusest on palju räägitud ja selle arendamisega on riigi[4] tasandil viimastel aastatel tegeletud omavalitsuste sotsiaalteenuste üldise arendamise käigus. Aastatel 2018–2023 ellu viidud tegevuse hulgas on nii koduteenuse kvaliteedijuhise koostamine, omavalitsuste koduteenust reguleerivate kordade tervikanalüüs, koduteenuse teenusedisaini projekt, omavalitsuste arendusprojektide toetamine eurorahast kui ka hooldereform.
Koduteenuse kättesaadavuse probleem aga ei ole ulatuse mõttes tegelikult selge ja vajaks ministeeriumilt omavalitsuste tegevuse kohta täpsustust, sest ennekõike on omavalitsuste asi tagada teenuse hea kättesaadavus. Sotsiaalministeerium on uuringutele tuginedes välja toonud, et tegelikult vajaks koduteenust ligikaudu kaks korda rohkem inimesi, kui praegu on koduteenusel olijaid (20 000 vs. 8500). Selline võrdlus kommunikatsioonis on mõjus võte, kuid tõstatab küsimuse, mida omavalitsused valesti teevad. Sellele aga uuringutest vastust ei leia. Samuti ei teadnud auditeeritud omavalitsuste esindajad, mida neilt nende numbrite võrdluses oodatakse, sest kõik, kes on omavalitsuse poole pöördunud ja abi küsinud, on seda nende väitel ka saanud.
Koduteenusega seotud töökorraldust saab omavalitsustes paremaks muuta eelkõige teenuse juhtimise osas.
Aastal 2023 täpsustati sotsiaalkaitseministri määrusega ka koduteenuse sisunõudeid (jõustub 2025). Määruse eelnõu seletuskirjas on välja toodud, et nõuete täpsustamine suurendab eeldatavasti omavalitsuste kulusid, kuid rahas mõõdetuna ei ole muudatuste mõju hinnatud. Arvestades, et vähemalt suurematel omavalitsustel on teada nii seniste toimingute hinnanguline ajakulu kui ka maksumus, oleks võinud neid andmeid mõjuanalüüsis kasutada. Täiendavate kulude katteallikana nähakse ette nii eurotoetusi kui ka omavalitsustele hooldereformiks eraldatud raha. Omavalitsused aga on öelnud, et hooldereformi rahast ei pruugi jätkuda ka üldhooldusteenuse katteks, rääkimata koduteenuse või mõne muu teenuse rahastamisest.
Võimaluste parem kasutamine
Reeglite täpsema ettekirjutamise asemel võiks riik keskenduda muude sekkumisvõimaluste paremale ärakasutamisele ja panna olemasolevad lahendused paremini tööle. Aastaid on teadvustatud abivajaduse hindamisega seotud probleeme ja ka rõhutatud vajadust riigis keskselt välja töötada hindamisvahend. Tegudeni on jõutud viimastel aastatel, kui Praxise analüüsi (Purge jt 2023) tulemusena töötati välja abi- ja toetusvajaduse ning hoolduskoormuse hindamisvahendid Exceli-failis. Need on küll omavalitsuste sõnul põhjalikud, kuid nende täitmine on koormav ja ajamahukas. Kindlasti on samm edasi ministeeriumi plaan muuta hindamisvahendid e-keskkonnas täidetavaks, kuid tuleks arvestada ka omavalitsuste tagasisidet nende sisu kohta.
Vaid kolm omavalitsust kasutasid spetsiaalset IT-lahendust, mis võimaldas hooldustööd reaalajas dokumenteerida ja saada kohe andmeid töötajate koormuse ning logistika juhtimiseks.
Omavalitsuste osutatavate sotsiaalteenuste haldusjärelevalves, mida teeb SKA, on koduteenust viimastel aastatel vaadatud nn kompleksjärelevalve ühe osana, mis hõlmab abi korraldust omavalitsuses, või on tehtud järelevalvet seadusest tuleneva konkreetse toimingu (nt abivajaduse hindamine) üle. Kuigi SKA on oma veebilehel teenuste kvaliteedijuhiseid tutvustavas osas välja toonud, et järelevalve käigus kontrollitakse ka vastavust kvaliteedipõhimõtetele, ei ole omavalitsuste tegevust neid põhimõtteid täpsemalt kirjeldavate kvaliteedijuhiste järgi hinnatud. See on üks kasutamata võimalus, millega saaksid nõrgad kohad koduteenuse juhtimissüsteemis rohkem tähelepanu ja see tagaks, et need põhimõtted ei jääks ainult deklaratsiooniks seaduses.
Kokkuvõtteks
Auditeeritud omavalitsuste esindajate kinnitusel on inimesed saanud teenust, mille vajadus on omavalitsuse poole pöördumise korral tuvastatud. Selle väite paikapidavust ei ole võimalik täielikult kontrollida, sest sotsiaaltöö käigus on omavalitsusel palju mitteformaalseid kontakte ja selgitustööd, mille kohta ei ole ega peagi olema kirjalikku jälge. Kõigil auditis analüüsitud juhtudel, mis olid jõudnud 2022. aastal n-ö ametlikku menetlusse, oli otsustatud abi anda. Koduteenusega seotud töökorraldust saab omavalitsustes paremaks muuta eelkõige teenuse juhtimise osas. Riigikontroll soovitas omavalitsustel viia koduteenuse osutamise tingimused oma kordades kooskõlla SHS-iga, vaadata üle koduteenuse senine korraldus ja otsustada, kuidas teenuse korraldust täiustada, et parandada selle vastavust SKA koduteenuse kvaliteedijuhisele. Riik peaks analüüsima, kuidas mõjutab koduteenusele täpsemate sisunõuete kehtestamine omavalitsuste rahastamist ja tegema täiendava rahastamisvajaduse kohta tõenduspõhised järeldused. Riigikontroll soovitas riigil tagada ka väljapakutavate hindamisvahendite näidislahendustes kogutava info ja selle kogumisega kaasneva koormuse mõistlik tasakaal ning info seostatus teenusevajadusega.
Rakendada tuleks meetmeid, et SKA hakkaks järelevalve käigus või muul viisil analüüsima ja hindama omavalitsuste tegevust ka sotsiaalteenuste kvaliteedipõhimõtete alusel ning kaaluda võimalusi, kuidas toetada omavalitsusi rahaliselt sotsiaalteenustega seotud juhtimisarvestuse digitaliseerimisel (nt Euroopa Liidu toetusrahast).
