Õiguskantsleri poole pöördus [x ] murega, et Eesti Töötukassa vähendas tema töövõimetoetust
ühes kuus 35,28 euroni, mis ei ole äraelamiseks piisav. Pärast töösuhte lõppemist oli avaldaja
ainuke sissetulek töövõimetoetus.
Avaldaja sattus sellisesse olukorda seetõttu, et talle maksti 2022. aasta juulikuu alguses välja
tavapärane eelmise kuu töötasu, kuid juulikuu lõpus ka tasu juulikuus tehtud töö eest ning
töösuhte lõpetamisel ettenähtud muud tasud ja hüvitised, sealhulgas kasutamata puhkusepäevade
tasu. Tööandja deklareeris [ ] juulikuus makstud summad ja nendelt makstava sotsiaalmaksu
Maksu- ja Tolliametile 2022. aasta augustikuu alguses. Seetõttu loeti [ ] kogu juulikuus saadud
sissetulek töövõimetoetuse seaduse (TVTS) kohaselt augustikuus saadud sissetulekuks. Lähtudes
sissetuleku suurusest, vähendas Eesti Töötukassa talle 2022. aasta septembrikuus makstavat
töövõimetoetust sedavõrd palju, et avaldaja jäi sellel kuul sisuliselt ilma sissetulekuta.
Õiguskantsleri ettepanekul arutas kirjeldatud juhtumit Riigikogu sotsiaalkomisjon (16. jaanuari
ja 23. jaanuari 2023 istungitel), kes soovis, et probleem laheneks inimesele soodsamal viisil.
Kahjuks ei ole probleemi siiani lahendatud.
Leian, et puuduva töövõimega inimest ei saa jätta elatusvahenditeta. See on vastuolus
Eesti Vabariigi põhiseadusega. Põhiseaduse (PS) § 28 lõike 2 kohaselt on inimesel töövõimetuse
korral õigus saada riigilt abi. Puuduva töövõimega inimesed on tööturul haavatavas olukorras,
need inimesed peavad olema riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all (PS § 28 lg 4).
Kui puuduva töövõimega inimesele makstava töövõimetoetuse suurus oleneb sellest, mis
kuupäeval maksab tööandja töötasu või mis kuupäeval inimene töölt lahkub, siis on see
vastuolus ka PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega.
Arvestades eeltoodut ja seda, et TVTS § 13 lõiget 31
on võimalik tõlgendada põhiseaduspäraselt,
palun Eesti Töötukassal uuesti sisuliselt hinnata 2022. aasta septembris [ ] töövõimetoetuse
vähendamise otsust ja kaaluda, kas oleks võimalik tema töövõimetoetuse vähendamisest
loobuda.
Kui Eesti Töötukassa leiab, et TVTS § 13 lõikes 31 sätestatu siiski ei kehti olukorras, kus
puuduva töövõimega inimesele makstakse tavapäraselt nii eelmise kuu töötasu kui ka töösuhte
lõpetamisel ettenähtud muud tasud ja hüvitised, sealhulgas kasutamata puhkusepäevade tasu, on
Eesti Töötukassal võimalik teha Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile ettepanek
seaduseelnõu koostamiseks, et olukord lahendada.
Ühtlasi palun Eesti Töötukassal selgitada töötajatele ja tööandjatele, millised seadustega
sätestatud tingimused mõjutavad töövõimetoetuse suurust, et inimesed oskaksid teha teadlikke
valikuid.
Ootan Teie vastust 2023. aasta detsembrikuu lõpuks.
TVTS § 13 lõige 31 kooskõla põhiseaduse § 28 lõikega 2
- Põhiseaduse § 28 lõige 2 sätestab muude subjektiivsete õiguste seas expressis verbis ka
eraldiseisva õiguse saada töövõimetuse korral riigilt abi. Riigikogul on õigus otsustada, mis liiki
ja kui suurt abi tuleb puuduva töövõimega inimesele osutada. Riigikogu otsustamisõigus ei ole
siiski piiramatu, sest PS § 11 lõike 2 kohaselt ei tohi põhiõiguste kujundamisel põhiõiguste
olemust moonutada ega põhiõiguste kasutamise tingimusi piiritleda ebamõistlike
kriteeriumidega.
- Töövõimetuse risk on sotsiaalkindlustusega hõlmatud risk, mille esinemise korral abi
tagamisel tuleb arvesse võtta Eesti poolt võetud rahvusvahelisi kohustusi. Eesti on ratifitseerinud
parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta. Harta artikli 12 lõige 1 kohustab lepingupoolt
looma või säilitama sotsiaalkindlustussüsteemi ning lõige 2 kohustab tagama
sotsiaalkindlustussüsteemi toimimise vähemalt sellisel tasemel, mis on vajalik Euroopa
sotsiaalkindlustuskoodeksi ratifitseerimiseks (parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta
ratifitseerimise seadus). Eesti on ratifitseerinud ka Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksi (Euroopa
sotsiaalkindlustuskoodeksi ratifitseerimise seadus). Seejuures ratifitseeriti selle IX osa, mis
hõlmab püsiva töövõimetuse korral makstavaid rahalisi hüvitisi.
- Seega on töövõimetoetus osa riigi loodud sotsiaalkindlustussüsteemist. Riigi kohustused
ulatuvad sotsiaalkindlustussüsteemi kaudu abi andmisel kaugemale, kui on minimaalsete eluks
vajalike vahendite tagamine. Töövõimetuse korral antav abi peab tagama, et inimeste elatustase
ei langeks sotsiaalkindlustuskoodeksis ettenähtud miinimumtasemest madalamale. Seejuures
võib riik inimesele tagada ka suurema toetuse. Eesmärk on ennetada inimeste vaesumist.
- Kuna puuduva töövõimega inimesed on sotsiaalselt haavatavad ja suurema
abivajadusega, siis tuleb neile tagada abi kõrgemal tasemel üksnes puuduse korral antavast abist.
Seda toetab ka PS §-s 10 sätestatud sotsiaalriigi põhimõte ja PS § 28 lõige 4, mille kohaselt on
puudega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all (vt ka Riigikohtu otsust nr 5-
20-3/43, p 41).
- Töövõimetoetuse maksmist reguleerib (TVTS), mille üks eesmärk on tagada pikaajalise
tervisekahjustuse tõttu vähenenud töövõimega inimestele sissetulek (TVTS § 1 lg 1). Seadus
näeb ette, et vähenenud töövõimega inimesele makstavat toetust vähendatakse, kui tema eelmise
kuu sissetulek ületab töövõimetoetuse maksmise kuule eelnenud kalendrikuul 90-kordset
kehtivat päevamäära (TVTS § 13 lg 3). Alates 2022. aasta 1. aprillist kuni tänavu 31. märtsini
vähendati töövõimetoetust siis, kui inimese (bruto)sissetulek kuus oli 1469,70 eurot. - Eelmise kuu sissetulek arvutatakse Maksu- ja Tolliametile esitatud sotsiaalmaksu
andmete alusel (TVTS § 13 lg 5). Töövõimetoetust ei vähendata enamasti töösuhte lõpetamisele
järgneval kuul, vaid üks kuu hiljem. Põhjus on selles, et tööandja peab Maksu- ja Tolliametile
esitama andmed maksustamisperioodile järgneva kuu kümnendaks kuupäevaks
(sotsiaalmaksuseaduse § 9 lg 1 p 4). Seetõttu võtab Eesti Töötukassa töövõimetoetuse suuruse
arvutamisel aluseks inimese üle-eelmise kuu sissetuleku.
- TVTS § 13 lõige 31
on olemuslikult lõike 5 erisus, sest lõiget 31
rakendatakse olukorras,
kus Eesti Töötukassa loeb inimese sissetuleku saamise ajaks teistsuguse aja, kui Maksu- ja
Tolliameti andmetest selgub. TVTS § 13 lõikes 31
on öeldud, et kui töövõimetoetuse saaja on
tõendanud, et tema sissetulek töövõimetoetuse maksmise kuule eelnenud kalendrikuul ületas 90-
kordset kehtivat päevamäära puhkusetasu, tööandja makstava haigushüvitise või ajutise
töövõimetuse hüvitise väljamaksmise aja või temast olenemata põhjusel muutunud tasu või
hüvitise väljamaksmise aja tõttu, loetakse sissetulek saaduks kalendrikuul, millal see oleks välja
makstud, kui nimetatud asjaolusid ei oleks esinenud.
- TVTS § 13 lõikes 31
sätestatud erandeid ei kohaldata automaatselt ega iga inimese suhtes,
vaid inimene peab ümberarvestuse tegemiseks esitama Eesti Töötukassale taotluse ja taotluse
sisu kinnitava dokumendi (nt tööandja tõendi, et töötasu väljamaksmise kuupäeva muudeti või et
inimesele maksti puhkusetasu).
- Seaduseelnõu seletuskirja kohaselt sooviti TVTS § 13 lõikega 31
vältida töövõimetoetuse
ebaõiglast vähendamist. Eelnõuga sooviti muuta olukordi, kus inimese sissetulek suurenes
ühekordselt seetõttu, et talle maksti tasu välja õigel, kuid varasemast erineval ajal (seaduseelnõu
641 SE seletuskirja lk 18 ja 19).
- TVTS ei sätesta sõnaselgelt, et § 13 lõiget 31 saab kohaldada ka olukorras, kus inimesele
maksti samal kuul eelmise kalendrikuu töötasu ja töösuhte lõpetamisel ettenähtud muud tasud ja
hüvitised, sealhulgas kasutamata puhkusepäevade tasu. Seetõttu oleneb praeguses olukorras
TVTS § 13 lõike 31
kohaldamine selle sätte tõlgendamisest. - Riigikohtu praktika kohaselt tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust
neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole. Samuti tuleb eelistada tõlgendust,
millega on tagatud põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse (otsus nr 3-2-1-73-04, p 36; vt
ka otsus nr 3-4-1-1-09, p 19).
- TVTS § 13 lõige 31
võimaldab põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendamist. Praegusel
juhul on Eesti Töötukassa TVTS § 13 lõiget 31
tõlgendanud aga viisil, mis jättis puuduva
töövõimega inimese ühel kuul sisuliselt riigi abita. Selline tõlgendus ei ole kooskõlas
PS § 28 lõikes 2 riigile pandud kohustustega.
- Eesti Töötukassa tõlgendus ei ole kooskõlas ka PS §-s 11 sätestatuga, sest põhiõiguste
tagamisel ei tohi nende olemust moonutada ega põhiõiguste kasutamise tingimusi piiritleda
ebamõistlike kriteeriumidega. Õigus saada töövõimetoetust on individuaalne õigus ja selle
saamiseks ei pea inimene olema puuduses. Puuduse korral makstav toimetulekutoetus ei asenda
riigile pandud kohustust tagada inimesele abi töövõimetuse korral. Toimetulekutoetust
makstakse siis, kui üksi elav inimene või kogu perekond (leibkond) on puuduses ning toetus on
vajalik kõigi leibkonnaliikmete esmavajaduste rahuldamiseks (sotsiaalhoolekande seaduse
§ 131).
TVTS § 13 lõike 31 kooskõla põhiseaduse § 12 lõikega - Eesti Töötukassa on TVTS § 13 lõike 31
rakendamisel eiranud ka PS § 12 lõikes 1
sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet, sest on puuduva töövõimega inimesi kohelnud erinevalt,
sõltuvalt neile töötasu maksmise ja töösuhte lõpetamise kuupäevast.
- TVTS muutmise eelnõu (tööturuteenuste ja -toetuste seaduse ning teiste seaduste
muutmise seaduse eelnõu, 2018) seletuskirjas on näide selle kohta, et Eesti Töötukassa ei
vähenda edaspidi töövõimetoetust inimesel, kes sai ühel kuul kahe kuu töötasu selle tõttu, et
tööandja muutis töötasu väljamaksmise päeva: kui varem maksti töötasu kuu alguses, siis pärast
muudatust makstakse see välja kuu lõpus. Sellisel juhul saab inimene ühes kuus kahe kuu
töötasu, kuid see on välja makstud ettenähtud ajal (641 SE seletuskirja lk 18). See olukord on
võrreldav olukorraga, kus inimene saab ühes kuus kahe kuu töötasu selle tõttu, et talle makstakse
eelmise kuu eest töötasu kuu alguses ning kuu lõpus töölt lahkumisel makstakse talle ettenähtud
muud tasud ja hüvitised, sealhulgas kasutamata puhkusepäevade tasu. - Töötasu maksmise kuupäeva lepivad tööandja ja töötaja omavahel kokku (vt töölepingu
seaduse (TLS) § 5 lõige 1 punkt 5; § 28 lõige 2 punkt 2; § 33 lõige 1). Töötaja töösuhe võib
lõppeda poolte kokkuleppel (TLS § 79), töötaja algatusel (TLS § 85 lõiked 1 ja 2) või tööandja
algatusel (vt nt TLS § 87). Tuleb tunnistada, et isegi kui inimene on töölt lahkunud omal soovil
või poolte kokkuleppel, ei pruugi töösuhte lõpetamise kuupäev sõltuda eelkõige töötaja soovist.
Töösuhte lõpetamise kuupäev võib sõltuda ka tööandjast. Seejuures ei saa eeldada, et iga
puuduva töövõimega inimene teab, kuidas võib tema töösuhte lõpetamise kuupäev mõjutada talle
riigi poolt makstava toetuse suurust või kuidas saab ta tegelikult mõjutada seda, mis kuupäeval
tema töösuhe lõpeb.
- Praegusel juhul kohtleb Eesti Töötukassa halvemini neid puuduva töövõimega inimesi,
kes saavad kuu alguses töötasu eelmise kalendrikuu eest ja sama kuu lõpus töölt lahkudes
töösuhte lõpetamisel ettenähtud muud tasud ja hüvitised, sealhulgas kasutamata puhkusepäevade
tasu. Nendel inimestel vähendab Eesti Töötukassa töösuhte lõppemisele järgneval ülejärgmisel
kalendrikuul töövõimetoetust nii, et inimesed võivad sellel kuul toetusest ilma jääda. Samal ajal
need inimesed, kellel muudetakse töötasu väljamaksmise aega, saavad ühes kuus kahe kuu
töötasu ja nende töövõimetoetust − tuginedes TVTS § 13 lõikele 31 − ei vähendata. Kui nad
jätkavad töötamist, saavad nad töötasu ka töötasu väljamaksmise kuupäeva muutmisele järgneval
kuul.
- Eesti Töötukassa tõlgendus seab ebavõrdsesse olukorda ka inimesed, kes samuti saavad
töötasu kuu alguses, kuid lahkuvad töölt kuu lõpus, ning need inimesed, kes saavad eelmise
kalendrikuu eest töötasu kuu alguses ja lahkuvad töölt kuu alguses. Esimesena nimetatud grupp
võib töösuhte lõppemisele järgneval ülejärgmisel kuul töövõimetoetusest ilma jääda. Teisena
nimetatud grupil töövõimetoetust ei vähendata. Tagajärje erinevus võib tuleneda üksnes sellest,
et grupile, kuhu kuulub avaldaja, makstakse töösuhte lõpetamisel ettenähtud tasud välja hiljemalt
kuu viimasel päeval, võrdlusgrupile aga järgmise kuu 1. kuupäeval või mõni päev hiljem.
Järelikult võib puuduva töövõimega inimesele makstava töövõimetoetuse suurus suurel määral
sõltuda vaid ühest päevast, millal ta töölt lahkub. Seega oleneb võrdlusgruppidesse kuuluvatele
puuduva töövõimega inimestele töövõimetoetuse maksmine vaid juhuslikust kriteeriumist, mis
mõjutab oluliselt nende õigust töövõimetoetusele. Arvestades seda, et töösuhte lõppemise
kuupäev on juhuslik (näiteks võib kuu lõpp langeda nädalavahetusele ning inimese töösuhe
võidakse lõpetada vahetult sellele eelnevatel päevadel), kuid sellest lähtudes koheldakse inimesi
väga erinevalt, ei ole erinev kohtlemine proportsionaalne (vt ka Riigikohtu otsust asjas nr 3-4-1-
1-14, p 118). - Töövõimetoetuse eesmärgist lähtudes saab TVTS § 13 lõiget 31
tõlgendada nii, et kui
inimesele makstakse töötasu välja tavaliselt järgmise kalendrikuu alguses, võib tema esitatud
tõendite alusel (st inimese algatusel) lugeda töösuhte lõpetamisel saadud tasu järgmise
kalendrikuu (millal töötajale oleks tavaliselt töötasu makstud, kui temaga ei oleks töösuhet
5
lõpetatud) sissetulekuks. Sellisel juhul inimese töövõimetoetust ei vähendataks või ei
vähendataks seda sellisel määral, et ta jääb selle tõttu järgmisel kuul sissetulekuta. See tõlgendus
tagaks, et inimest, kes tavaliselt on saanud töötasu eelmise kalendrikuu eest järgmise kalendrikuu
alguses ja lahkunud töölt kalendrikuu lõpus, koheldakse võrdselt nende inimestega, kes tavaliselt
on saanud töötasu järgmise kalendrikuu alguses ja ka lahkunud töölt kalendrikuu alguses.
- Võib leida (nagu leidis Tallinna Ringkonnakohus otsuses nr 3-20-773 osalise töövõimega
inimese puhul), et puuduva töövõimega inimene, kellele tavaliselt maksti töötasu järgmise
kalendrikuu alguses, oleks võinud töölt lahkuda järgmise kalendrikuu alguses. Sellisel juhul
oleks tema töösuhte lõpetamise tasu võetud arvesse järgmise kuu sissetulekuna, mistõttu oleksid
tema sissetulekud jagunenud kalendrikuude kohta ühtlasemalt ning tema töövõimetoetust ei
oleks pidanud nii suurel määral vähendama. Tuleb aga arvestada, et Ringkonnakohtus arutusel
olnud juhtum erines kõnealusest juhtumist. Kui osalise töövõimega inimese puhul saab eeldada,
et ta jätkab töötamist mujal − sest talle makstakse töövõimetoetust ainult siis, kui ta täidab
aktiivsusnõudeid (TVTS § 12 lg 1) −, siis ei saa eeldada, et puuduva töövõimega inimene jätkab
kohe töötamist uuel töökohal. - Ei ole ühtki mõistlikku põhjust, miks peaks halvemini kohtlema neid puuduva
töövõimega inimesi, kes saavad töötasu tavaliselt kalendrikuu alguses, kuid lahkuvad töölt
kalendrikuu lõpus, nendest puuduva töövõimega inimestest, kelle töötasu väljamaksmise aega
muudetakse või kellele tavaliselt makstakse töötasu kalendrikuu alguses ja kes lahkuvad töölt
kalendrikuu alguses. - Ehkki Riigikogul on majandus- ja sotsiaalpoliitiliste otsuste tegemisel suur
otsustuspädevus, ei tohi sarnases olukorras olevaid inimesi ilmselgelt asjakohatul või
põhjendamatul viisil erinevalt kohelda. Kui sarnases olukorras olevaid inimesi koheldakse
erinevalt ilma mõistliku põhjuseta, on tegemist asjakohatu ebavõrdse kohtlemisega.
